核心提示：7月19日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。本次《意见》是在2017年《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的基础上，全国推广的政策性文件。《意见》以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，着力完善土地二级市场规则。

《意见》指出，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，加快建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，使市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系，为加快推动经济高质量发展提供用地保障。

《意见》要求，要坚持社会主义市场经济改革方向，完善交易规则，维护市场秩序。坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益。提高服务效能，强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

《意见》提出了完善土地二级市场的主要任务。一是完善转让规则，促进要素流通。明确建设用地使用权转让形式，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，完善土地分割、合并转让政策，实施差别化的税费政策。二是完善出租管理，提高服务水平。规范以有偿方式或以划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，简化审批程序，营造良好的出租环境。三是完善抵押机制，保障合法权益。明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。四是创新运行模式，规范市场秩序。在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，规范交易流程，加强信息互通共享。五是健全服务体系，加强监测监管。要求提供便捷高效的政务服务，培育和规范社会中介组织，加强对土地市场的整体调控，完善信用体系，全面规范市场运行。

《意见》要求，各地各有关部门要加强组织领导，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。此外，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

《意见》出台背景

土地二级市场是土地市场体系的组成部分，对我国经济的发展和社会的稳定起着重要的作用。近年来，随着经济发展方式转变，产业结构调整和升级，各交易主体对土地二级市场的需求日益强烈，交易逐渐活跃。

主要原因：

① 收购成为企业扩大规模新的增长路径，促进二级市场火热。

② 一级市场价格波动越来越大，企业运营风险上升，二级市场风险相对可控。

③ 一级市场拿地企业集中度越来越高，中小企业拿地难度日益加大，进而转向二级市场。

前两条是二级市场需求旺盛的主要原因。土地二级市场活跃度不断升高，供需双方都需要清晰透明的政策保证交易的顺利进行，此时《意见》的出台可以有效保证土地二级市场健康有序发展。

全国范围来看，各主要城市拿地企业逐渐集中，中小企业生存环境日趋恶劣已是不争的事实，因此转向二级市场获得土地，成为中小房企维持经营的渠道之一。以杭州为例，杭州近一年共成交各类土地247宗，出让金总额为1739亿元，拿地前十名的企业分别是滨江、绿城、德信、金地、嘉里建设、宋都股份、新希望地产、融创、中国平安、中南建设，几乎被品牌房企包揽。

《意见》主要由完善交易规则、创新运行模式、健全服务体系三大部分组成。

1、完善交易规则。

此次《意见》出台，第一是对于土地转让形式与机制均有不同程度的修改。①明确建设用地使用权转让形式，将买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式都视为建设用地使用权转移行为，扩大了建设用地使用权转移范围，规范了房企通过不同途径获得土地的管理依据，对开发商土地收并购会产生抑制作用。②明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件意味着以划拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地在满足条件后均可进入二级市场，有利于进一步完善土地市场的供应体系。如以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产登记手续，对于这类土地而言，土地入市成本进一步降低。③相比2017年试点方案，本次《意见》删去了“对于闲置土地，从严征收土地闲置费”，对于闲置土地来说是利好消息。

第二是完善出租管理，提高服务水平。《意见》在2017年试点方案基础上针对有偿方式取得、划拨取得分别进行了规定，同时重点强调了出租环境的营造。另外《意见》明确规定，以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。实际上是从土地租金环节，压缩了开发商利润空间，但是实际效果有待时间验证。

第三是完善抵押机制，保障合法权益。此部分对试点方案进行了细化，明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。

2、创新运行模式。

创新运行模式是相对于试点方案新增部分，《意见》提出在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，加强信息互通共享。

3、健全服务体系。

《意见》特别提出，培育和规范中介组织。发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。各地要加强指导和监管，引导社会中介组织诚信经营。

《意见》还提出加强市场监测监管与调控通过强化一、二级土地市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控。土地一级市场与土地二级市场是相互影响、相互制约的关系。我国一级土地市场法律政策较为完善，招拍挂市场相对健全，而作为一级市场的延续，二级市场的制度缺陷导致对其实施调控较为困难。另外目前随着我国去库存政策的推进，政府进一步加强对土地供应节奏和结构的把控，但政策主要聚焦于一级市场。此次方案提出将一二级市场通盘考虑，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，在维护二级土地市场交易秩序的同时，也有利于保障整体土地市场的稳定。

《意见》对房地产行业的影响

1、企业获取土地二级市场信息效率更高、更准。

鉴于土地二手市场的优越性，企业通过各种渠道在二手市场找地的现象已非常普遍。然而，就目前来看，相较于土地一级市场的信息公开程度，土地二级市场的信息公开方式仍然有较大的局限，这就催生了市场上不同信息平台的出现。企业如果要更好地寻找到土地，除了参考网络上的土地转让市场挂牌信息，往往只能通过一定的“圈子”寻找到有意向的土地提供方。由于各项交易信息缺乏透明性、政府监管存在漏洞，导致部分企业需要安排大量的人力、物力、财力进行二级土地拓展。未来，通过搭建全国性的土地信息平台、交易平台有利于实现供需双方的高效匹配。同时，专业中介组织与机构的发展也将大大提高房地产企业的搜寻匹配效率。随着建设用地使用权转让试点地区相关细则的出台，未来将有更多规范性、专业性的中介组织进入市场，在市场交易中发挥桥梁作用。

2、产权明晰促进二级市场交易。

借助不动产统一登记的全面实施，不同类型土地的权属登记将更加完善。一直以来，二手地交易的复杂程度要远远高于一级土地市场，更加明晰的产权有助于这部分存量土地的盘活，同时也降低了土地受让方的信息不对称风险，使需求方更愿意通过二级市场获得优质土地。从实践中的情况来看，手续齐全、股权结构清晰“干净”是开发企业在土地拓展中考虑的核心要素。同时《意见》提出，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。对于农村集体经营性建设用地在土地二级市场交易提供了政策依据与保障，开发商获取土地更加多元化、信息更加明晰。

结语

今天的中国房地产行业对存量的重视超过了以往的任何时候。无论是政府、企业、还是个人消费者都开始越来越多地成为存量市场的参与者。随着国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见的出台》，土地二级市场正逐步从市场自发进行、缺乏规范化管理的混沌局面走向由国家顶层设计直接推动、构建交易新秩序的历史发展新阶段。这种新阶段的到来，将在一定程度上改变我国建设用地市场的供需结构。

文件原文

国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见

国办发〔2019〕34号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。

（二）基本原则。

把握正确方向。坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预。落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生动力。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高资源配置效率。

维护合法权益。坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。切实维护土地所有权人权益，防止国有土地资产流失。

提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

（三）目标任务。建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

（四）适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。

二、完善转让规则，促进要素流通

（五）明确建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。

（六）明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。

（七）完善土地分割、合并转让政策。分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。

（八）实施差别化的税收政策。各地可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。

三、完善出租管理，提高服务水平

（九）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。

（十）规范划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。

（十一）营造建设用地使用权出租环境。市、县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。

四、完善抵押机制，保障合法权益

（十二）明确不同权能建设用地使用权抵押的条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。

（十三）放宽对抵押权人的限制。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。

（十四）依法保障抵押权能。探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。

五、创新运行模式，规范市场秩序

（十五）建立交易平台。各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。

（十六）规范交易流程。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。

（十七）加强信息互通共享。加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管。加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。

六、健全服务体系，加强监测监管

（十八）提供便捷高效的政务服务。在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，大力精简证明材料，压缩办理时间，提高办事效率和服务水平。发挥土地交易机构或平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。

（十九）培育和规范中介组织。发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。各地要加强指导和监管，引导社会中介组织诚信经营。

（二十）加强市场监测监管与调控。健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统。严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价；完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动。土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定。强化土地一、二级市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。

（二十一）完善土地市场信用体系。土地转让后，出让合同所载明的权利义务随之转移，受让人应依法履约。要加强对交易各方的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。各地要结合本地区实际，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。

七、保障措施

（二十二）加强组织领导。各地区各有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要建立联动机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

（二十三）重视宣传引导。加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参与积极性。合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源利用效率。

（二十四）严格责任追究。强化监督问责，对违反土地二级市场相关规定的地方政府和有关部门、单位以及责任人员严格实行责任追究，坚决打击各种腐败行为。

国务院办公厅

2019年7月6日

（此件公开发布）

文章来源：中国政府网、土地情报