国土空间开发“整体谋划”确定时间表

来源:中国商网 时间:2019-05-28 作者:郑立华

5月27日,国务院新闻办公室举行新闻发布会,就日前发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“意见”)介绍有关情况。意见提出,建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。

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“一本规划、一张蓝图”

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间,是国民生存的场所和环境,包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。

2010年底,国务院印发《全国主体功能区规划》(以下简称“规划”)。这是新中国成立以来第一个全国性国土空间开发规划,也是我国国土空间开发的战略性、基础性、约束性的规划,对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局,加快转变经济发展方式,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标,具有重要战略意义。

规划提出,按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。按照党的十七大关于到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求,推进形成主体功能区,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

意见指出,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段,是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

2018年2月28日,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》最终确定了自然资源部的改革目标,即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进多规合一,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”其中,建立空间规划体系,推行“多规合一”并监督规划实施,被认为是此轮自然资源管理体制改革的最大突破,也是自然资源部门的最重要职责之一。

自然资源部副部长赵龙在昨日举行的新闻发布会上表示,自然资源部将继续坚持党对规划工作的领导,按照确定目标,坚定不移推进和实施“多规合一”,形成“一本规划、一张蓝图”,建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,构建统一的基础信息平台,形成全国国土空间开发保护“一张图”,落实好意见各项部署,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

在规划编制方面,我国将坚持科学编制、严格监督。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界,优化国土空间结构布局,保护生态屏障,开展生态保护和修复,完善基础设施和公共服务设施,延续历史文脉,突出地域特色。规划一经批复,就具有法律效力,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施,严禁违规建设;坚持按法定程序修改规划,严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任。

“四梁八柱、五级三类”

意见明确了建立国土空间规划体系并监督实施的时间表,其中包括三个重要的时间节点:

一是到2020年基本建立国土空间规划体系,逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系,实施监管体系,法规政策体系和技术标准体系。基本完成市县以上国土空间总体规划的编制,在先进的数字技术和统一的技术标准基础上,逐步形成全国统一的国土空间基础信息平台,建立形成全国国土空间开发保护的“一张图”。

二是到2025年要健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系,全面实施国土空间的监测预警和绩效考核机制,形成以国土空间规划为基础,以统一的用途管制为手段的国土空间开发保护制度。

三是到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的国土空间开发保护格局。

自然资源部总规划师庄少勤在介绍国土空间规划“四梁八柱”的构建模式时表示,这是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建,可以简单归纳为“五级三类四体系”。从规划运行方面来看,可以把国土空间规划体系分为四个子体系:按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系;支撑规划运行角度则有两个技术性体系,即法规政策体系和技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。

意见提出2020年我国要基本建立国土空间规划体系,自然资源部组建以来就着手来推动这四个子体系重构的前期工作,目前已经形成了一些阶段性成果。

庄少勤介绍,“五级”是从纵向看,对应我国的行政管理体系分为五个层级,即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中,国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”是指规划的类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性,是对一定区域如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性,一般是在市县以下组织编制,是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动,包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可,进行各项建设的法定依据。

自然资源部国土空间规划局副局长张兵表示,将加快开展全国的国土空间规划编制工作,目前各省已经在开展省级国土空间规划的编制,在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作,如自然资源部正在组织编制长江经济带覆盖11个省市的国土空间规划,同时在市县这个层面,国土空间总体规划也在逐步展开。

“目前,还有一部分法定规划在有效期内运行,在新的规划没有完成前的过渡时期内,在作好协调性和一致性处理的过程中,有四个不得突破,即不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标;不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线;不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容;不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。”张兵表示,这四个“不得突破”是在协调性和一致性中间的工作底线,是非常重要的。

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