综合施策推进特色小镇可持续发展
核心提示：加快培育建设特色小镇，是在新型城镇化背景下探索适应经济新常态的必然产物。本文从产业基础、同质化、政府与市场的关系、资金渠道与过程管理等方面分析了目前我国特色小镇发展存在的瓶颈因素，并提出有针对性的解决对策，为我国特色小镇发展提供有效的发展路径，为政府决策及特色小镇健康有序发展提供参考方案。
特色小镇是新型城镇化与乡村振兴的重要结合点，也是促进经济高质量发展的重要平台。2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中指出：“计划到2020年培育10000个左右的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。”2016年10月国家发展和改革委员会发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，又将“特色小镇”和“特色小城镇”同时提出来讨论，将“特色小镇”和“特色小城镇”明确地区分开来：“特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明，具有一定人口和经济规模的建制镇。”在国家政策的引导下，各地特色小镇建设不断发展壮大，逐渐成为我国实体经济转型升级的着力点。据统计截至2017年底，全国特色小镇数量已达2000多个。然而我国特色小镇在繁荣发展的同时也逐渐暴露出一些不容忽视的问题，诸如盲目跟风、千镇一面、产业薄弱等现象，造成特色挖掘不足、盈利模式单一、可持续性不强等问题。如何破解这些难题，推动特色小镇朝着良性方向发展是本文的主要研究内容。
特色小镇发展瓶颈因素分析
1、产业基础薄弱缺乏竞争优势。
特色产业是特色小镇的灵魂，特色小镇的核心应是具有特色优势的生态产业链。但是目前我国特色小镇大多产业基础差、规模小、缺乏产业竞争优势。经济实力较强的特色小镇主要位于东部发达地区，这些特色小镇由于原有产业要素禀赋条件好，产业特色突出，易于形成区域特色优势产业，如云栖小镇的云产业，附加值较高。西部地区的特色小镇往往缺乏有竞争优势的要素禀赋结构，导致内生增长动力不足，出现产业发展滞后、缺乏特色产业与新兴产业、缺乏区域产业竞争力等问题，特色小镇经济效益不显著。
2、特色不明显、同质化现象突出。
我国特色小镇地域分布虽然呈现地理区位跨度大的特点，但在某些区域中，生产要素、经济发展水平存在相似之处，特色小镇的建设中出现了同质化现象，例如在西部地区，特色小镇的产业定位大多为第三产业中的旅游业，且采取“旅游业＋”的模式进行发展规划，如旅游＋文化产业、旅游＋养老服务业等。
3、特色小镇建设缺乏市场支撑。
虽然各地的特色小镇都在学习浙江省的模式，但却忽略了在江浙沪地区的建设模式多数属于“政府引导，市场主导”的模式。而一些欠发达地区在建设特色小镇时，地方政府居于领导地位，根据当地优质历史文化旅游特色规划小镇时出现形象工程、急于求成、盲目跟风等问题，阻碍了市场主体发展。
4、资金来源相对单一。
特色小镇建设资金来源主要由政府公共资金和民间自发产业资本两类构成，缺乏其他社会资本的有效参与。产业基础较为薄弱的特色小镇，其建设资金主要依靠政府的各级平台公司或地方国有企业进行投资，由政府主导小镇建设发展；产业基础较好的小镇，由民营企业作为建设主体进行企业自行筹措，如广东省佛山地区，政府公共资金则主要投到公共配套设施建设方面。我国特色小镇建设对政府平台公司或地方国有企业的依赖度仍比较高，融资模式相比发达国家仍不够多样化。只有资金渠道需向多样化拓展，才能突破资金不足对产业发展的约束。
5、缺少全过程的监督管理。
从政府的顶层设计方案到可操作的落地规划，再到把图纸变成现实之间，是一段很长的生命周期。政府决策者本身并不是各层面的专家，需要聘请权威的第三方共同设计顶层方案，并由权威第三方全过程监督确保顶层设计方案能够准确落地，而现实中往往缺少这一全过程的监督管理。一个强有力的全过程监管，能够确保项目落地各个重要节点不出现偏差，在出现偏差时能够及时发现并纠正，或者在无法纠正时予以暂停和强力终止，以避免损失的扩大化。目前特色小镇也缺少这种淘汰和退出机制。
特色小镇发展路径
应围绕特色主导产业形成产业聚链生态圈，利用自有特色产业和环境因素，打造具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的产城乡一体化新型城镇化模式；应逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇，以及特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇，确保小镇朝着高质量方向良性发展；应立足不同地理区位，深入挖掘“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”以及卫星型、专业型等特色小镇案例，从而总结出在机制政策创新、政企合作、投融资模式等方面的先进经验；应鼓励商业模式先进、经营业绩优异、资产负债率合理的企业牵头打造特色小镇，培育投资运营商，让特色小镇走差异化之路，告别“千镇一面”困境。
1、政府与市场的精准定位。
特色小镇在建设上要坚持“政府引导，市场主导”的模式，地方政府要站在引导的地位，以市场为导向，引导企业在建设特色小镇中发挥主力作用，鼓励企业合力协同打造特色小镇，避免在建设中出现堆砌或者碎片化开发。政府可以发挥规划作用，通过制定合理的政策、提供便捷服务来引进企业有效投资。鼓励利用财政资金联合社会资本，共同发起特色小镇建设基金。加强特色小镇主导产业的培育和发展，充分发挥市场主体在特色小镇建设中的作用，创新建设运营机制和社会治理模式，推动特色小镇管理、运营、投资三方紧密协作。同时，政府应当营造良好的政务环境、信用环境与营销环境，建立健全市场准入机制，简化行政审批程序，从而减少行政对市场在资源配置中的扭曲，努力做到政府在建设特色小镇过程中“不缺位”“不越位”，为市场主体的发展壮大保驾护航。具体来说，政府应该在管理上做减法，政府不担当市场的主要投资主体，不以运动员和裁判员双重身份既参与经营又审批经营，不越俎代庖由企业自主决定的事项。同时服务上政府应该做加法，作为服务型政府要重点在特色小镇统计考核、政策扶持、审批制度改革等方面做出突破。
2、实施特色小镇建设标准化。
标准既是特色小镇顶层设计的有机组成部分，同时也是动态约束机制，其目的是为特色小镇推进提供详尽、透明的行动指南，科学分解任务目标，固化运行流程，合理有效配置资源，避免决策随意性和人为因素，防止特色小镇的规划、在执行中出现偏差，有力地调控计划的刚性约束和执行中的自由裁量空间，使各方主体统一认识，同向而行，为特色小镇建设增能。完善规范标准体系能够使特色小镇建设实现标准化，规范化，最大限度地减少人为的不确定因素，提高决策的科学性，确保好的政策能够真正发挥好的效应。标准对特色小镇建设的引领非常广泛，对解决好设施建设、土地利用、人口规模、产业分区等要素的合理运用问题，充分发挥城镇传统、地理资源和新引入资源的优势，并使要素与要素之间、要素与结构之间、结构与系统之间良性互动有重要的作用，可以使特色小镇的治理路径更科学化。
3、突出特色产业发展。
许多特色小镇面对前期投资成本高、周期长的现状，要想形成可持续的产业生态，必须让特色产业充当特色小镇的“造血工厂”，延伸产业链，提供多元创新的产品，制造长足赢利点。产业是支撑小镇经济的支柱，产业升级是特色小镇特色化的核心体现。科学合理的产业定位是特色小镇建设的重点，应根据当地所拥有的要素禀赋条件，识别出特色优势产业，进行精准的产业定位，分类型、分区域地布局产业。产业定位力求“特而强”，定位突出“独特”，即便多地主攻同一产业，各自也要差异定位、细分领域、错位发展，不能丧失独特性。沿海村镇产业基础较好，相应配套资源也比较丰富，可以通过产业重组和产业链延伸进行产业升级；山区村镇可以通过打造新产业的方式完成升级，大力发展农产品加工、乡村旅游、休闲农业等产业，促进产业功能拓展，提高一二三产业综合发展能力。
同时，特色小镇的产业发展应走精品道路，注重产业发展质量的提升，防止出现同质化带来的弊端，同质化不仅不利于特色产业的打造，还浪费了生产要素，达不到发展特色产业的目标。因而，特色小镇产业发展应根据产业定位，大力扶持主导产业发展，扶植龙头企业，发挥其市场力量强大、资金实力雄厚的优势，推动项目建设、布局产业链；同时，在产业链上下游布局，培育精品企业，提升产业竞争力。此外，要激励产业发展模式创新，在特色小镇建设实践中，避免同质化建设现象出现，应发挥产业发展模式创新作用，以此形成区域特色和区域竞争优势。
4、平衡区域战略发展格局。
做好区域特色小镇顶层规划，进一步优化特色小镇之间的产业生态位。在产业选择上，各级政府应尊重现状和市场需求，以敏锐的眼光和科学思维去把握培育产业的发展前景，需要突破传统理念，深化体制改革，强化创新驱动，并通过产业规划、引进和培养促进特色产业发展。无论是旅游小镇还是工业小镇，都需要通过顶层设计，定位好产业链中的位置，与城市的关系以及和其他小镇的关联性等，从而使小镇朝着既定的目标发展。特色小镇的规划也应同区域规划相结合，多规合一，避免出现盲目建设现象。同时也要合理控制小镇数量，随着各地对特色小镇扶持政策的出台，全国范围内涌现出了一大批特色小镇，但资源和空间总是有限的，我国的小镇尚不具备发达国家的发展基础，大部分优势资源还是聚集在大城市。浙江省的自然资源优势较为突出，本身乡镇企业的发展使得小镇具备了一定的发展基础，其他地区尤其是中西部经济发展较为落后的地区不能盲目跟风，一拥而上建设特色小镇，迷失了“特”的初衷。要坚持特色小镇的特色产业的发展及产业链的培育，忽视特色建设的小镇始终是不长久的。
5、健全监督与评估机制。
特色小镇要求企业发挥主体性作用，但企业运作主要是市场行为，容易出现发展混乱影响市场秩序等情况，此时地方政府要适当管控市场，使小镇建设朝良性方向发展，在建设监管时也要让其他主体参与建设监管中来。地方政府对于企业经营管理不应干预过多，因此要最大发挥程度发挥监管作用，就要从企业源头开始做起，地方政府要引导企业加强管理提升产品品质和服务品质。地方政府通过引导企业加强自身监管，既提升了监管效率，也有利于企业自身发展，更能促进特色小镇建设。地方政府要意识到积极发挥行业协会的作用，使同行间相互辅助，相互督促，通过引入第三方机构参与管理。
建立健全特色小镇动态评估考核体系。政府以规划编制情况、项目推进情况、目标效益情况、机制创新情况为主要内容设置考核指标，以特色小镇考评组和群众满意度调查为主要途径，委托第三方通过媒体、网站、微信平台开展多层次票选，建立起一套特色小镇动态评估考核体系，进一步评估相关项目的投资风险和预期收益状况，多层次、全方位考评特色小镇建设情况，以便及时发现小镇建设发展过程中存在的问题，对待不同类型的小镇应该采用不同的评价标准。 在评价过程中，注意评价的科学性、合理性、严谨性，从而推动小镇建设不断取得进步，实现地方经济、社会、文化、生态、科技全方位发展。
6、拓展多元化资金来源渠道。
应扩大资金来源渠道，引导、激励社会资本参与特色小镇建设。资金是特色小镇建设和发展的重要条件，除政府财政资金、银行信贷资金支持外，还应创新资金筹措和利用方式，吸引社会资本投入小镇建设。既可打造社会资本融通平台，积极引进社会资本投资，通过自筹、参股、控股等形式投入资金。具体可以采取以下措施：政府设立特色小镇投资基金或引导基金，引导更多社会资本加大对特色小镇的投资；加大专项财政资金对特色产业支持力度，同时严格控制财政预算，确保财政投资效率；运用ppp模式，争取央企、上市公司、金融机构和社会资本投资特色小镇的市政设施和公共服务设施建设；鼓励各类金融机构创新金融产品，支持小镇企业融资贷款。
7、努力打造协同共生的特色小镇群。
通过整合小镇资源，加强小镇之间的协作，可以实现小镇发展的乘数效益。以法国为例，通过合理的产业分工形成多个协同发展的小镇群，如格拉斯鲜花小镇、尼斯小镇、戛纳电影城、索菲亚科技小镇等。这些小镇相互距离较近，产业分工适宜，环境宜人，对高端要素产生着很强的吸引力。杭州的云栖小镇周边也有很多小镇，这些小镇通过云计算、互联网等产业相连接，小镇之间产业功能实现互补，形成了协同创新的小镇群，极大地推动了杭州的信息产业的发展。
结语
特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目，是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，未来产生的价值，可以满足社会资本的投资回报要求。同时，对政府经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。然而我国特色小镇在发展建设中还存在诸多问题，产业基础薄弱缺乏竞争优势、特色不明显、同质化现象突出、小镇建设缺乏市场支撑、资金来源相对单一与缺少全过程的监督管理等仍然广泛存在，为此，应着力从精准定位政府与市场的关系、实施特色小镇建设标准化、突出特色产业发展、平衡区域战略发展格局、健全监督与评估机制、拓展多元化资金来源渠道与努力打造协同共生的特色小镇群等多方面提供特色小镇发展路径。
文章来源：中国网
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