文旅特色小镇建设方兴未艾，但在实际操作中存在诸多难点，笔者结合多个项目的法律服务经验，概括了文旅特色小镇开发中的九个疑难问题，并提出相应解决建议，供大家交流、探讨。

 

难点一：规划、设计未先行

 

项目急于上马，但项目区域还缺少相应的乡镇、村庄规划（在城市建设的“小镇”项目则纳入城市规划，但此类项目相对较少，此处不做展开），或虽已有规划，但只是总体规划，缺少控制性详细规划，无法为项目定位、商业策划提供进一步的准确区位和功能信息参考，影响参与方继续对项目进行深入调整、设计；而缺少基本的概念设计、初步设计，则会使项目前期“有魂无形”，导致后续项目推进盲目。

 

➤建议：做好前期准备工作，如认为某“小镇”有开发潜力但缺少相应的乡镇、村控制性详细规划的，地方政府/社会资本应首先启动规划工作，为后续项目推进创造条件和便利；同时，应尽快进行项目整体的概念设计、初步设计工作。

 

难点二：基础设施建设滞后，通过PPP“财政承受能力论证”困难

 

“小镇”开发程度普遍较低，基础设施建设滞后，在当前地方财政吃紧的情况下进行追赶式建设，政府财政支出责任压力进一步增大，项目通过PPP模式“财政承受能力论证”存在一定困难。

 

➤建议：通过顶层设计，合理、适度减少政府方支出责任；此外，社会资本可就基建项目与政府方合作，寻求共赢。

 

 

难点三：项目用地与土地供给之间存在矛盾

 

主要体现在：

 

1、建设用地指标紧张：地方每年的建设用地指标有限，且需多方配给，大项目常常需要分多年拿地；

 

2、约定用地不合法：特色小镇建设用地多是商业、旅游、住宅用地，拿地必须依法进行招拍挂，以“合作”“共同开发”为名约定使用权和地价不合法；

 

3、集体土地居多，涉及征收转用、拆迁安置、耕地和基本农田保护政策等限制；

 

4、国有土地上房产取得、拆改涉及多方利益平衡与协调；

 

5、社会资本不得以PPP主体身份参与一级开发，无法实现土地一二级联动开发。

 

➤建议：通过“PPP社会资本方+土地供应”联合招标的形式合法取得土地；对需要统一改造、经营的居民房产，探索租赁、购买、作价入股等多种方式取得产权或使用权；新《土地管理法》对集体土地入市制度或有适度突破。

 

难点四：项目各项数据难以准确计算/预测

 

主要体现在：

 

1、财务数据难以准确计算；

 

2、运营管理成本难以准确预测；

 

3、项目用地成本不确定；

 

4、绩效考核难以评判；

 

5、客流、收益情况难以准确预测。

 

➤建议：必须客观、真实地构建计算/预测模型，不能为通过“两个论证”或数据好看而失真；更重要的是设置好政府/社会资本的风险/收益分配和调整机制，即使项目预测不准确，也不使项目参与方产生严重的利益失衡导致项目无法继续。

 

 

难点五：投资总额大，项目融资难

 

特色小镇项目投入高、周期长、收益预期难，纯市场化手段解决融资问题难度较大。

 

➤建议：多管齐下：政策资金支持+社会资本资金+银行贷款+多渠道融资（债券、基金、融资租赁、资产证券化、收益信托等）

 

难点六：高级别景区申报门槛高

 

部分特色小镇是依托国家级景区发展而来，此类特色小镇享有天然的旅游目的地优势，故而申报高级别国家景区也成为很多特色小镇的目标。但另一方面，高级别景区（如国家5A级景区）对基础配套设施、交通区位、旅游资源价值、景区接待能力等都具有非常严格的要求，一般特色小镇项目很难达标。

 

➤建议：争创高级别景区是目标，有能力争取则锦上添花；否则量力而行，多将精力放在项目本身的个性吸引力和特色品质上。

 

 

难点七：文物、古迹保护法规掣肘项目创新和多样化经营

 

我国文物保护法规中，“国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营”“历史文化村镇不得擅自拆除”“不得把历史文化街区、村镇整体出让给企业经营管理”等限制性规定，很大程度上成为以文物、古迹为特色的文旅小镇在项目融资、运营、管理等方面进行创新的障碍。

 

➤建议：在现有法律框架下，充分利用文物古迹的集聚、吸引效应，提高小镇知名度，吸引客流；同时，开发与文物古迹配套的商业业态，挖掘深度和广度两方面价值。

 

难点八：知名IP（品牌资源）引入门槛高、结构复杂

 

知名IP（如迪士尼、环球影城）对文旅小镇的成功具有极大的保障作用，因此有条件的项目方尽量争取引入，但知名IP的引入首先需要获得品牌方对项目的认可，而知名IP的品牌方对合作伙伴和项目的要求非常高，且资金投入巨大、商业结构复杂。

 

➤建议：如不具备引入知名IP的条件，项目方更应注重项目自身特色挖掘，打造自己的品牌资源和知名度。

 

 

难点九：政府思维与项目需求不匹配

 

在与社会资本合作时，政府方常常表现出以下局限性特征：

 

1、片面追求经济效益、近期利益；

 

2、难以真正与社会资本建立互信；

 

3、不理解“利益共享、风险共担”的合作共赢理念；

 

4、行政审批效率不高；

 

5、行政审批、执法人员的能力和素养有待提高。

 

➤建议：政府需转变认识，开放思维，摒弃主导者、管理者的自我暗示，以社会综合效益为出发点，做到不与民争利；社会资本方也要从多方面引导政府方转变思路和工作模式。

 

 

文章来源：安理律师