2019年以来，深圳产业地产行业出现了一个比较独特的现象：深圳本土的园区开发商，特别是民营园区运营商，基本暂停在深圳本地拿纯产业园用地，而更多将视线转移到除深圳以外的其他粤港澳大湾区的城市。深圳历来都是产业园各路兵家必争之地，更何况是粤港澳大湾区的核心城市，为何竟连具备天然优势的本土园区运营商都不愿意再涉足产业园业务？

 

虽然深圳确实具备发展产业园区的市场条件，但是由于政府各项政策不断趋严，导致在深圳本土开发纯产业园项目，无法算清现金流平衡账而实现盈利。而对于企业而言，盈利是天性，如果一个项目不能达到赚钱的目的，这对于企业和社会而言，无疑是在犯罪。

深圳并非个例，只是深圳表现更为突出，一方面国家为了清理地方隐形债问题，大量清理地方ppp项目，限制了社会资本参与区域综合开发，截断了民营企业参与园区开发的一种可行路径；另外，各地政府相继出台多项产业政策，规范产业地产的发展，但是由于政策前后并没有形成良好的协同机制，在一定程度上影响了园区运营商的盈利空间。

PPP模式的兴起

随着社会的发展，早期简单的盖厂房、建办公楼宇的产业园区开发模式导已经不能适应城市社会发展的需求，如深圳在南山的开发，虽然产生的税收很高，但是由于缺乏区域整体规划，只有办公没有相应的配套作为支撑，导致出现了很明显的钟摆现象，上班的时间交通堵塞，下班的时候南山高新区廖无人烟，职住分离的现象十分严重。虽然实现了产业的发展，但同时产生了新的城市问题。区域实行综合开发、实现产城融合的理念逐渐被各地政府所认同和重视。早年间，城市建设、区域综合开发基本都是政府在主导，但区域开发所需资金量大，对于地方政府而言压力巨大，于是便开始引入社会资本参与区域的开发，催生了以华夏幸福为代表的以PPP模式进行产业新城开发的城市运营商。

 

虽然华夏幸福在行业中存在较多的争议，但是其以PPP模式进行产业新城的开发，对整个产业园区行业产生了较大的贡献。以前只有国企才有资格和机会和政府谈区域开发项目，但是华夏幸福的出现表明终于有一家民营企业能和政府以相对平等的身份谈政企合作的区域开发项目，并通过市场化的方式实现盈利，同时证明了民营资本参与区域综合开发具备可行性的实施路径。

于是，2015年6月1日起，国家发改委、财政部等六部委联合发布的部门规章《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始施行，国家从政策层面鼓励社会资本进入产业园区开发领域，产业园区PPP呈现蓬勃发展的势头，众多房地产企业、建筑类企业纷纷投身城市综合开发领域，掀起了民营企业、社会资本参与区域开发热潮。

PPP项目被限了

引入社会资本，以PPP的形式参与区域开发，对于政府而言，最直接的动因是解决开发资金不足的问题，但是在实际运行中，产业园区PPP项目大多存在地方政府变相违规举债的问题，导致地方隐形债务问题越发严重。2017年5月财政部等部委发文，严禁地方政府利用PPP模式变相举债，遏制隐性债务增长，开始逐渐清理不合规的ppp项目，2018年财政部PPP项目管理库便清退了2557个项目。

 

为了进一步规范PPP类项目的发展。2019年3月8日财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，即财金10号文，其主要思想是限制付费、禁土地！具体而言，一是限制新上政府付费类PPP项目，二是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排及融资还款来源。基金预算收入不能再用于支付PPP项目运营补贴，这样一来，导致以土地出让收入作为主要资金平衡基础的区域综合开发型项目大多不能再以PPP模式实施了。

区域综合开发被PPP模式划出界限，最受伤的便是那些依靠部分土地出让收入的将城市运营商作为自身发展定位的大型城市开发投资企业。

10号文的本意是规范PPP项目的发展，解决政府隐性债务的问题，但是确将社会资本进入区域开发的大门关上了。社会资本不敢进入区域开发领域，自然只能国有企业承担起区域开发的重任，但由于国有企业不及民营企业灵活和市场化，以国有企业为主导的区域开发必然会出现大量社会资源的利用不充分等问题。

利润链条被截断了！

大量清理PPP项目，限制了企业参与区域开发的可行路径。另一个方面，利润点减少也成为制约园区运营商发展的关键性因素。园区开发，特别是产业新城开发除了进行土地一级开发，也涉及二级开发、产业导入以及后期的产业运营，开发周期长，前期会沉淀较多的资金，算清每个项目的现金流平衡账对于园区开发商而言至关重要。近期，许多园区开发商便由于长短期的现金流无法实现平衡导致举步维艰。

以华夏幸福为例，2018年7月10日，华夏幸福向平安资管转让了5.8亿股公司股份，转让价款共计137.7亿元。紧接着2018年10月9日，华夏幸福对外宣称，万科拟通过收购其全资子公司部分股权，获取公司位于涿州、大厂、廊坊和霸州市10宗纯住宅用地，交易价款暂定约为32.34亿元。转股、与万科牵手等反应出来的无不是华夏幸福综合平衡账算不过来，现金流出现了严重问题。华夏幸福现金流的问题，除了自身大跃进的战略失误，一定程度上和其商业模式有一定的联系。华夏幸福商业模式中最重要的对象是政府，产业新城一级开发需自己先垫钱做完找政府结账，二级开发需自己出钱从政府手里拿地，建设也需要自己出钱，园区招商落地返还仍要找政府拿钱。此时问题便来了，ZF会及时给钱吗？ZF有钱给吗？

除此之外，为了促进区域开发，政府出台了多项政策，但是由于各项政策之间并没有形成良好的协同机制，园区开发商收入空间逐渐减小，更加打击了社会资本进入园区开发业务的积极性。比如随着预算法的修订，以及土地出让收支管理制度的限制，土地出让收入有十分严格的支出范围，这个范围并不包含用于支付社会资本的投资回报，土地出让收入分成模式已经不再允许实施了；而税收属于公共财政收入，财预〔2017〕87号文件明确要求不能把道路等公益设施纳入政府购买服务的范围。也就是说 ，园区开发商不能享受土地出让收入的红利，对地方税收收入也进行了严格的限制；而早期的PPP项目中，如华夏幸福在和地方政府的合作中，是能够进行土地出让收入分成的。这也就减少了园区运营商的盈利点。

 

另外，无论是从事产业新城开发的华夏幸福、还是其他参与区域开发的园区运营商，前期大部分都依赖于房地产开发和和销售回笼资金平衡前期沉淀的大量资金。然而，由于过去不少房企挂羊头卖狗肉，以产业之名行地产之实，各地方政府都在不断收紧产业地产用地出让的条件。

l 2018年8月，深圳发布《深圳市工业区块线管理办法》，核心内容包括：保证工业用地的总量规模，严格控制M0（新型产业用地）的比例，厂房和研发用房不得采用“类住宅化”规划设计，禁止在工业用地上建设住宅、专家楼、商务公寓和大规模商业，加大产权分割面积（厂房不低于1000平米，研发不低于300平米）、提高产业准入与分割转让门槛、全生命周期监管和土地使用权收回等。

l 2019年3月8日，济南市发布的《济南市人民政府办公厅关于支持新型产业发展用地的意见（暂行）》中特别规定：创新性产业用地（M0）不得和住宅用地捆绑出让。

l 2019年4月3日，东莞市通过了《东莞市新型产业用地（M0）地价管理实施细则》这是国内第一份明确针对M0的市级政策细则。其中非常关键一点在于新型产业用地需配置一定比例商业办公用地和住宅用地的，产业用地和商业用地可以按一宗地整体供地。但是，配置配套型住宅用地必须经市人民政府批准独立出具住宅建设用地规划条件，单独进行宗地市场评估和公开出让！

虽然严格控制产业地产用地的出让条件，是为了规范产业园区市场。但是政府提出不允许捆绑供地；又需要片区统筹、综合土地开发，这个逻辑是非常矛盾的。诚然不允许捆绑供地是为了防止打着产业地产的名义做住宅业务，但是如果不把供地的路径走通，不是综合供地的方式，企业便无法实现盈利，自然此种方式下产业地产无法高效发展的。同时限售限购等各种房地产政策的出台，园区企业的利润率本来就在不断下降，而纯园区开发又难以平衡前期的现金流，在算不过来账、无法实现盈利的情况下，对民营企业而言自然不愿意踏足产业园区业务。

事实上，判断一个园区运营商是否在真正从事产业园区开发和运营，不是以房地产开发为标准，更多应该关注的是否在进行产业的打造，房地产开发是作为园区开发前期平衡现金流的一种方式，产业的打造才是判断一个园区运营商是否合格的核心。

如何破局？

各项政策的叠加，将各大产业园区企业几乎逼入绝境，那到底应该如何破局，解决当前苦境？

调政策。

产业园区开发的核心是算平衡账的问题，但是目前由于政府前后的政策并没有形成良好的协同机制，导致大量企业无法平衡现金流打击了园区开发的积极性，此种情况下，最佳的方式必然是政府调整政策，打通区域综合开发的供地路径，在保证产业地产良性发展的同时确保企业的盈利点。除此之外，由于国有企业与政府具有的天然优势，国有企业与民营企业合作也不失为一种办法。

轻重结合。

对于产业园区开发资金投入量大、回报周期长的特点，轻重结合是更为合理的方式。从短期来看，当企业的资金压力较大，拿地拓展不顺利的情况下，轻资产模式是一种决定是否进入市场的试金石，可以为重资产拓展奠定人才、资金等各项基础；并且目前各地政府看中的除了园区开发商的开发建设能力，更加重视运营、管理、金融、资源、服务、孵化等轻资产运营的能力。因此，轻重结合必然是行业发展的一个重要趋势。

加强产业运营。

园区开发的特点是投资大，周期长，短期内通过销售物业回笼资金，但是从长期看，必然需要通过全生命周期的运营提升区域和物业的价值，通过产业运营增加企业盈利点。

专业的人做专业的事。

近年来，政府更加意识到园区开发产业才是核心，因此各地政府为了促进产业的发展，干实体的企业更容易从政府手里获得土地，而实体企业也想分一杯房地产开发的羹，也在试图尝试产业园区开发。其次，随着产业投资逐渐兴起，各大产业园区开发商不断进行产业投资，试图主导实体企业的发展。

无论是产业投资、还是园区开发，都是极具专业性的事情，毕竟产业园区开发涉及规划定位、开发建设、招商引资、运营服务等多个环节，是一项复杂的系统工程，并不是任何一个单纯的实体企业就能够从事的领域；而产业投资的目的是分享企业成长的红利，培育新的利润增长点，园区开发商并不完全懂实体企业的发展规律。因此贸然进入或干预自己并不擅长的领域，无疑是在浪费资源。

专业的人就应该做专业的事，园区运营商就应该扮演好投资开发、运营、服务的角色，实体企业应该大力发展实业，彼此合作却并不过多干预，实现双赢。

 

产业园区行业在经过前几年爆发式增长后，随着政策的调整和环境的变化，进入了一个整合与规范发展的时期，虽然伴随有阵痛，只要把握趋势，不断深耕，必然会赢得新的发展。